Pierwsze spotkanie w listopadzie w ramach naszego fakultetu dla studentów Uniwersytetu Warszawskiego poświęciliśmy Karcie Praw Podstawowych UE. Prawa podstawowe to prawa przysługujące każdemu człowiekowi bez względu na to, skąd pochodzi, kim jest i co robi (zasadniczo to to samo co prawa człowieka). W Unii Europejskiej pojęcie „prawa podstawowe” jest używane w kontekście spraw wewnętrznych UE. Pojęcie „prawa człowieka” jest stosowane w stosunkach zewnętrznych Unii z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi.
Unia posiada własny katalog praw podstawowych – Kartę Praw Podstawowych Unii Europejskiej.
Decyzja o jej stworzeniu zapadła w 1999 roku na szczycie UE, w trakcie niemieckiej prezydencji lobbującej za ochroną praw człowieka. Powstała w latach 1999-2000 roku w tracie prac Konwentu – nadzwyczajnego ciała, którego nie przewidywały traktaty. Konwent, którego prace były jawne, umożliwił wyjątkowo przejrzyste prace nad tym dokumentem. Na początku Karta funkcjonowała jako niewiążąca deklaracja. Zaczęła obowiązywać dopiero 1 grudnia 2009 roku na mocy Traktatu z Lizbony. Ma moc równą traktatom, czyli akty niższego rzędu muszą być z nią zgodne. Obowiązuje instytucje UE i państwa członkowskie, kiedy stosują unijne prawo.
Dlaczego Wspólnoty i Unia Europejska tak długo funkcjonowały bez własnego katalogu praw człowieka?
Pierwotne proces integracji europejskiej nie miał dotyczyć ochrony praw – kiedy proces ten się rozpoczynał powstawał już system ochrony praw człowieka w ramach Rady Europy i w ramach ONZ. Ojcowie założyciele zakładali poza tym, że nie należy wpisywać zbyt wiele kwestii do pierwszych traktatów i że proces integracji będzie się odbywać stopniowo.
Przez kilkadziesiąt lat integracji doszło do ewolucji treści traktatów. Traktaty o EWWiS, EWG i Euratomie nie zawierały bezpośredniego odniesienia do ochrony praw człowieka. Co prawda np. w Traktacie o EWG w art. 7 był zakaz dyskryminacji ze względu na narodowość, a w art. 119 były zapisy o równości wynagrodzeń „pracowników męskich i żeńskich za tę samą pracę”, ale chodziło o sprawny obrót gospodarczy, rozwój, podnoszenie poziomu życia. Niemcy chciały wprowadzić zapisy Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 1950 roku do Traktatów Rzymskich, ale pozostałe kraje tego nie chciały. Dopiero w Jednolitym Akcie Europejskim z 1986 (wszedł w życie w 1987 roku) w preambule jest mowa o przywiązaniu do praw podstawowych. A dopiero w Traktacie z Maastricht (1992; wszedł w życie w 1993) o prawach człowieka jest mowa we właściwych postanowieniach, a nie wyłącznie w preambule.
Obecnie prawa człowieka są wpisane w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej dotyczący wartości: Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn. Co ciekawe godność osoby ludzkiej została wpisana na listę wartości dopiero podczas ostatniej reformy traktatowej.
Tych wartości ma bronić procedura z art. 7 TUE. Została wszczęta po raz pierwszy przeciwko Polsce w 2017 roku, na wniosek Komisji Europejskiej (w ramach sporu o praworządność). Została zakończona 29 maja 2024 roku. W praktyce okazało się, że ta procedura o charakterze politycznym nie jest skuteczna.
Na etapie tworzenia Karty zastanawiano się, czy nadać jej prawnie wiążący charakter. W 2000 roku przeciwnych temu było kilka krajów, np. Zjednoczone Królestwo, Dania, Finlandia, Holandia, Irlandia, Szwecja. Poza tym w trakcie prac nad Kartą Brytyjczycy, Irlandczycy i Szwedzi sprzeciwiali się zbyt szerokiemu ujmowaniu w Karcie praw socjalnych. Pierwsi dlatego, że cenili swoje liberalne rozwiązania, a ostatni dlatego, że chcieli ochronić swoje wyższe standardy socjalne.
Jak wyglądała ochrona praw podstawowych na pierwszym etapie integracji europejskiej, kiedy nie było ani katalogu praw, ani traktaty nie przewidywały procedury ich ochrony?
Kiedy instytucje wspólnotowe zaczęły przyjmować akty prawne, okazało się, że wspólnotowe regulacje prawne naruszają prawa podstawowe, a nie było instytucji, która by je ochroniła – Wspólnoty nie były wszak stroną Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z 1950 roku (a więc nie podlegały jurysdykcji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu).
Początkowo Trybunał Wspólnot nie podejmował się obrony praw podstawowych w swoich rozstrzygnięciach. A jednocześnie w sprawie Flaminio Costa versus ENEL (6/64) stwierdził, że prawo wspólnotowe jest nadrzędne nad prawem krajowym (swoją drogą ta nadrzędność prawa wspólnotowego do dziś bywa podważana np. w Polsce za rządów Zjednoczonej Prawicy).
Jednak parę lat później w swojej decyzji w sprawie Erich Stauder przeciwko miastu Ulm (29/69) Trybunał uznał prawa podstawowe za ogólne zasady prawa wspólnotowego (jest to rodzaj źródła prawa wspólnotowego, który Trybunał rozwija stopniowo w swoich orzeczeniach) i stwierdził, że będzie chronił prawa podstawowe. Paradoksalnie, gdyby Trybunał nie zaczął chronić praw podstawowych, być może UE szybciej by przystąpiła do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W Traktacie z Lizbony zapisano, że UE przystępuje do konwencji, ale do tej pory tak się nie stało. Mamy bowiem dwa trybunały, których orzeczenia są ostateczne.
Drugą instytucją, która wzięła na siebie ochronę praw człowieka, zanim powstała Karta, był Parlament Europejski (od 1979 roku wybierany w powszechnych wyborach). Dyskutował o prawach człowieka na posiedzeniach plenarnych. Przyjął szereg rezolucji dotyczących praw podstawowych.
Ostatecznie Kartę stworzono z wielu powodów. Z powodu perspektywy przyjęcia krajów Europy Wschodniej; faktu, że działalność Unii zaczęła obejmować wrażliwe obszary takie jak polityka wizowa, azylowa i imigracyjna; Karta zapewnia też nowocześniejsze podejście do praw podstawowych niż Europejska Konwencja Praw Człowieka. Stworzenie unijnego katalogu miało również przybliżyć proces integracji do obywateli Unii. Ponieważ Unia promuje poszanowanie praw człowieka na świecie, posiadanie własnego katalogu praw wzmacnia to przesłanie.
Karta podzielona jest na siedem rozdziałów:
- „Godność” – m.in. prawo do życia i zakaz tortur, niewolnictwa, kary śmierci, praktyk eugenicznych i klo-nowania istot ludzkich.
- „Wolności” – m.in. prawo do wolności i bezpieczeństwa, prawo do poszanowania życia prywatnego i ro-dzinnego, wolność myśli, sumienia i religii, wolność wypowiedzi i informacji, wolność gromadzenia się, prawo do prywatności i prawo do azylu.
- „Równość” – m.in prawo do równości wobec prawa, zakaz dyskryminacji, także ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne lub społeczne, opinie polityczne lub wszelkie inne, prawa dziecka i prawa osób
w podeszłym wieku. - „Solidarność” – prawa społeczne i pracownicze, (np. prawo do sprawiedliwych warunków pracy, ochrony w przypadku nieuzasadnionego zwolnienia z pracy, dostęp do opieki zdrowotnej i społecznej).
- „Prawa obywatelskie” – m.in. prawo do dobrej administracji i prawo dostępu do dokumentów.
- „Wymiar sprawiedliwości” – m.in prawo do skutecznego środka prawnego i sprawiedliwego procesu, domniemanie niewinności i prawo do obrony.
- „Postanowienia ogólne” – przepisy dotyczące wykładni i stosowania Karty.
Kto jest chroniony przez Kartę?
- Chroni obywateli państw członkowskich, ale wiele praw przysługuje też osobom niebędącym obywatelami UE.
- Postanowienia Karty odnoszą się przede wszystkim do osób fizycznych, ale także do osób prawnych (firm) oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej.
Kto musi stosować Kartę?
- wszystkie instytucje Unii Europejskiej, jej organy, urzędy i agencje,
- państwa członkowskie wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii:
- wykonują lub transponują unijne akty prawne (rozporządzenia, dyrektywy, umowy międzynarodowe zawarte przez UE, same traktaty),
- wydatkują unijne środki.
Nie ze wszystkimi zapisami z Karty można od razu iść do sądu. Są takie stwierdzenia Karty (tzw. zasady), z których nie wynikają konkretne prawa, lecz stanowią one raczej drogowskazy, którymi należy się kierować w prawodawstwie i działaniu instytucji (np. prawa osób w podeszłym wieku, prawa osób niepełnosprawnych, ochrona środowiska).
W niektórych przypadkach Karta zastrzega, że dane prawo doprecyzowuje ustawodawstwo unijne lub/i ustawodawstwo krajowe (np. prawo do zawarcia małżeństwa i prawo do założenia rodziny, prawo dostępu do profilaktycznej opieki zdrowotnej i prawo do korzystania z leczenia).Czyli w praktyce pewne uprawnienia będą inaczej uregulowane w zależności od państwa. Unia Europejska ma bowiem kompetencje tylko w pewnych obszarach określonych w traktatach, a Karta nie rozszerza kompetencji UE o nowe obszary.
Karta Praw obowiązuje w Polsce wszystkie organy publiczne – władze centralne, regionalne, lokalne i inne organy publiczne, gdy wdrażają prawo Unii. Obowiązuje w trakcie wydatkowania unijnych funduszy: każdy beneficjent ma obowiązek jej przestrzegania w trakcie realizacji projektu, każdy wniosek o dofinansowanie powinien być oceniany pod kątem zgodności z Kartą.
Zgodnie z Konstytucją RP to Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych (w tym w Karcie), ale gdy podejrzewamy, że ktoś narusza nasze prawa warto zwrócić się do wyspecjalizowanych organów, które zajmują się wybraną problematyką (np. Rzecznika Prawa Dziecka czy Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorstw).
Joanna Różycka-Thiriet